【時(shí)間:2017年10月18日】 【來(lái)源:江蘇省常熟市審計(jì)局】字號(hào)： 【大】 【中】 【小】

　　2014年，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見(jiàn)》，首次在政府文件中提出并部署審計(jì)監(jiān)督“全覆蓋”。文件指出，凡是公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況都要審計(jì)；不僅有傳統(tǒng)意義上對(duì)財(cái)政資金的審計(jì)，還有對(duì)中央出臺(tái)的“穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)”的政策落實(shí)情況的審計(jì)，實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋。自此之后，全國(guó)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)要求，積極探索如何實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督“全覆蓋”，結(jié)合實(shí)際情況嘗試“全覆蓋”路徑和措施，總結(jié)出了不少經(jīng)驗(yàn)做法。

　　對(duì)于基層的縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，如何鋪開(kāi)“全覆蓋”工作，發(fā)揮好基層審計(jì)在國(guó)家審計(jì)體系中的“神經(jīng)末梢”功能，仍然是一個(gè)值得反復(fù)推敲研究的課題。本文從基層審計(jì)機(jī)關(guān)的視角分析全覆蓋的現(xiàn)狀并提出幾點(diǎn)思考。

　　一、基層審計(jì)機(jī)關(guān)推進(jìn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的進(jìn)展情況

　　（一）橫向?qū)徲?jì)監(jiān)督面進(jìn)一步擴(kuò)大

　　目前，基層審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展“全覆蓋”工作，以服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局為主線，緊扣穩(wěn)定增長(zhǎng)、轉(zhuǎn)型創(chuàng)新、改革開(kāi)放、城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)優(yōu)化、民生改善、從嚴(yán)治黨等方面部署審計(jì)項(xiàng)目，努力形成對(duì)財(cái)政、國(guó)有、集體資金資產(chǎn)的全方位、標(biāo)準(zhǔn)化、全覆蓋的審計(jì)監(jiān)督。按照“常審”、“輪審”和“抽審”相結(jié)合的“全覆蓋”工作辦法，確保公共資金、國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有資源等有步驟、有計(jì)劃地得到全面監(jiān)督。

　　（二）縱向?qū)徲?jì)監(jiān)督線進(jìn)一步加深

　　在以往的審計(jì)經(jīng)驗(yàn)中，基層審計(jì)機(jī)關(guān)更多地關(guān)注地方一級(jí)預(yù)算單位的財(cái)經(jīng)法規(guī)執(zhí)行情況，對(duì)于二、三級(jí)單位和下屬國(guó)資企業(yè)的審計(jì)監(jiān)督較為薄弱，大多被列為延伸審計(jì)范疇。黨的十八大召開(kāi)以來(lái)，隨著“八項(xiàng)規(guī)定”等規(guī)章制度的出臺(tái)和落實(shí)，行政事業(yè)單位執(zhí)行財(cái)經(jīng)法規(guī)、廉潔紀(jì)律越來(lái)越嚴(yán)格，越來(lái)越規(guī)范，也驅(qū)使審計(jì)機(jī)關(guān)把視野更多的放到以前不多留意的“死角”，逐步開(kāi)展對(duì)一級(jí)單位下屬的二、三級(jí)單位、國(guó)資企業(yè)乃至于二三級(jí)單位下屬或關(guān)聯(lián)的國(guó)資企業(yè)的審計(jì)。以常熟市為例，近兩年通過(guò)單獨(dú)立項(xiàng)關(guān)注了教育局下屬的常熟市中學(xué)、衛(wèi)生局下屬的第一人民醫(yī)院、糧食局下屬的糧油購(gòu)銷有限公司、農(nóng)委下屬的種子站關(guān)聯(lián)的常熟市種子公司等單位。

　　二、基層審計(jì)機(jī)關(guān)推進(jìn)全覆蓋呈現(xiàn)的特點(diǎn)

　　（一）更加注重審計(jì)重點(diǎn)的指向性

　　1、審計(jì)計(jì)劃編制的目的性增強(qiáng)。根據(jù)“全覆蓋”要求，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)政府性資金開(kāi)展全方位的審計(jì)監(jiān)督。基層審計(jì)機(jī)關(guān)每年年初編制審計(jì)計(jì)劃，必須按照人員工作量確定相匹配的審計(jì)項(xiàng)目工作量，兼顧“常審”、“輪審”和“抽審”相結(jié)合的要求。因此，建立被審計(jì)對(duì)象數(shù)據(jù)庫(kù)是計(jì)劃編制前的一步重要的基礎(chǔ)工作，以常熟市為例，該市審計(jì)機(jī)關(guān)通過(guò)計(jì)算機(jī)軟件系統(tǒng)建立數(shù)據(jù)庫(kù)，梳理了1991年以來(lái)的全部審計(jì)項(xiàng)目，并將項(xiàng)目基礎(chǔ)信息、過(guò)往審計(jì)文書(shū)等資料錄入系統(tǒng)，進(jìn)行分行業(yè)、分領(lǐng)域的類別管理，便于查閱，更快捷的實(shí)現(xiàn)“輪審”、“抽審”項(xiàng)目的查詢管理和查漏補(bǔ)缺。

　　2、從單個(gè)項(xiàng)目審計(jì)向宏觀審計(jì)轉(zhuǎn)變。不再局限于單個(gè)項(xiàng)目的審計(jì)，轉(zhuǎn)而有計(jì)劃地針對(duì)某一行業(yè)、某一類型進(jìn)行宏觀上的審計(jì)，注重反映面上綜合情況。例如，在工程項(xiàng)目建設(shè)方面，重點(diǎn)關(guān)注某一領(lǐng)域開(kāi)展審計(jì)調(diào)查，常熟市在2016年重點(diǎn)關(guān)注了住建和交通兩大政府建設(shè)領(lǐng)域，開(kāi)展了住建局項(xiàng)目建設(shè)管理情況審計(jì)調(diào)查和交通局項(xiàng)目建設(shè)管理情況審計(jì)調(diào)查，通過(guò)兩個(gè)領(lǐng)域的審計(jì)成果的對(duì)比、分析，研究該市在工程建設(shè)的宏觀層面反映出來(lái)的共性問(wèn)題，為地方政府提供決策參考。

　　3、加大了對(duì)政策落實(shí)情況的跟蹤審計(jì)。緊緊圍繞“穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)”開(kāi)展審計(jì)工作。圍繞結(jié)構(gòu)性改革“三去一降一補(bǔ)”任務(wù)，基層審計(jì)機(jī)關(guān)調(diào)整審計(jì)思路推動(dòng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境進(jìn)一步優(yōu)化。其一，審查財(cái)政資金情況，提高風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警能力，主動(dòng)關(guān)注政府存量債務(wù)，推動(dòng)增強(qiáng)債務(wù)管理，防范金融風(fēng)險(xiǎn)，主動(dòng)關(guān)注政府投融資情況，對(duì)各類政府性基金開(kāi)展績(jī)效審計(jì)，促進(jìn)資本合理配置，主動(dòng)關(guān)注存量資金，促進(jìn)科學(xué)統(tǒng)籌使用財(cái)政資金；其二，審查企業(yè)減負(fù)政策落實(shí)情況，著重了解國(guó)有企業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)情況，解析企業(yè)成本、盈虧、發(fā)展環(huán)境變化，重點(diǎn)關(guān)注相關(guān)行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金減免情況，對(duì)在執(zhí)行過(guò)程中打了折扣、變了形的政策，及時(shí)反映上報(bào)，更好地促進(jìn)“降成本”政策落實(shí)見(jiàn)效。圍繞民生熱點(diǎn)的政策執(zhí)行情況，以專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查項(xiàng)目的形式開(kāi)展審查，如生態(tài)環(huán)境、保障性安居工程、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)專項(xiàng)資金，重點(diǎn)審查項(xiàng)目實(shí)施、資金支付、財(cái)務(wù)核算等方面，推動(dòng)政府性資金的用到實(shí)處、惠及民生。

　　（二）更加注重審計(jì)資源的整合

　　1、充分發(fā)揮內(nèi)審的“觸角”作用，補(bǔ)足基層審計(jì)“最后一公里”。充分建立完善一個(gè)覆蓋行政事業(yè)單位、國(guó)企的內(nèi)審機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)，對(duì)各單位建立內(nèi)審隊(duì)伍提供必要的幫助，定期對(duì)全縣（區(qū)）內(nèi)審人員組織系統(tǒng)性的培訓(xùn)。審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)揮監(jiān)督和指導(dǎo)的職能，促進(jìn)各單位的內(nèi)審機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，承擔(dān)一些小型的財(cái)務(wù)收支審計(jì)、效益審計(jì)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等，主要作用是規(guī)范該單位自身的日常會(huì)計(jì)核算、資金資產(chǎn)管理等，為審計(jì)機(jī)關(guān)的單獨(dú)立項(xiàng)項(xiàng)目提供一個(gè)良好的會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)基礎(chǔ)。以常熟市為例，2015年該市政府印發(fā)文件《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)工作的意見(jiàn)》，明確全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)建立“監(jiān)察審計(jì)室”，配備內(nèi)審人員，發(fā)揮內(nèi)審職能。2016年，該市審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)審機(jī)構(gòu)開(kāi)展村（社區(qū)）黨組織換屆經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)進(jìn)行了專題輔導(dǎo)，有效促進(jìn)了全市村級(jí)黨組織集中換屆工作。

　　2、創(chuàng)新審計(jì)組織方式，開(kāi)展“大兵團(tuán)作戰(zhàn)”審計(jì)。一方面，在審計(jì)項(xiàng)目的人員安排上更加合理，采用專業(yè)間聯(lián)合審計(jì)方式，針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)板塊、部分部門基建工程較多的情況，審計(jì)組不再以科室為單位，而是將不同科室的財(cái)務(wù)審計(jì)人員和工程審計(jì)人員“混搭”起來(lái)，各取所長(zhǎng)，推動(dòng)審計(jì)結(jié)果能夠反映被審計(jì)單位的全貌。另一方面，審計(jì)機(jī)關(guān)注重加強(qiáng)了與紀(jì)委、監(jiān)察、組織等部門的配合協(xié)作。在常熟市某領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目中，審計(jì)與市委巡查工作結(jié)合開(kāi)展，在審計(jì)實(shí)施方案、人員分工、組織安排等方面做到有機(jī)結(jié)合，審計(jì)提出問(wèn)題既在巡察報(bào)告中得以體現(xiàn)，又在審計(jì)報(bào)告中詳細(xì)反映，借力巡視工作使審計(jì)的深度和廣度有了較大提高，審計(jì)整改效果明顯。此外，基層審計(jì)機(jī)關(guān)在人員緊缺的情況下，在個(gè)別項(xiàng)目中開(kāi)始嘗試了政府采購(gòu)服務(wù)，聘請(qǐng)社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)人員參與審計(jì)項(xiàng)目。

　　3、項(xiàng)目間資源共享加強(qiáng)，努力觸發(fā)“1+n”效應(yīng)。“全覆蓋”工作鋪開(kāi)后，基層審計(jì)機(jī)關(guān)面臨時(shí)間緊、任務(wù)重、人手缺的現(xiàn)狀，在此情況下，更要求發(fā)揮主觀能動(dòng)性，主動(dòng)探尋“1+n”效應(yīng)，做到“一項(xiàng)審計(jì)，多項(xiàng)共享”，即同類型的審計(jì)項(xiàng)目之間，其中一個(gè)項(xiàng)目的審計(jì)組發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和情況，能夠與其他審計(jì)組及時(shí)共享，促進(jìn)舉一反三的思路，形成“一盤棋”的工作格局，避免各審計(jì)組各自為政的情況，減少重復(fù)勞動(dòng)，擴(kuò)大審計(jì)資源整合的實(shí)施效果。

　　（三）更加凸顯審計(jì)任務(wù)與業(yè)務(wù)力量的不平衡

　　1、審計(jì)任務(wù)突增。近年來(lái)，基層審計(jì)機(jī)關(guān)的主要精力一是放在審計(jì)署、省廳和市局的條線統(tǒng)一組織項(xiàng)目上，二是放在完成地方黨委、政府交辦工作和組織部委托經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目上，基層審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)揮創(chuàng)新能力的“自選動(dòng)作”少之又少，同時(shí)，增加了與“全覆蓋”要求相適應(yīng)的一些審計(jì)項(xiàng)目，可以說(shuō)是審計(jì)任務(wù)突增，基層審計(jì)機(jī)關(guān)處于超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)的狀態(tài)。

　　2、審計(jì)力量長(zhǎng)期不足。隨著審計(jì)工作的不斷進(jìn)步與轉(zhuǎn)型發(fā)展，審計(jì)職業(yè)化的呼聲越來(lái)越高，現(xiàn)代審計(jì)需要知識(shí)復(fù)合、能力復(fù)合、思維復(fù)合的專業(yè)審計(jì)人員。然而目前，基層審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)人員同時(shí)具備財(cái)務(wù)、法律、工程、計(jì)算機(jī)知識(shí)和表達(dá)寫作技巧的復(fù)合型人才鳳毛麟角。此外，基層審計(jì)機(jī)關(guān)的人員總體數(shù)量也長(zhǎng)期配備不足。

　　三、加強(qiáng)基層審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的建議

　　1、要科學(xué)合理編制中長(zhǎng)期審計(jì)項(xiàng)目規(guī)劃和年度審計(jì)工作計(jì)劃。在建立被審計(jì)對(duì)象數(shù)據(jù)庫(kù)的基礎(chǔ)上，按照上級(jí)相關(guān)審計(jì)要求和被審計(jì)單位的性質(zhì)、審計(jì)整改情況、資金往來(lái)金額大小等情況科學(xué)合理地確定每家單位的審計(jì)頻次，明確審計(jì)內(nèi)容和審計(jì)重點(diǎn)，實(shí)行常審、輪審和抽審的分類管理，并注重?cái)?shù)據(jù)庫(kù)的及時(shí)更新。在編制中長(zhǎng)期計(jì)劃時(shí)，要實(shí)行全面統(tǒng)籌的“一體化”安排與實(shí)施，放大“1+n”效應(yīng)，做好經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，從實(shí)踐中提煉出行之有效的做法，積極收集、整理、積累歷年審計(jì)留存的資料或發(fā)現(xiàn)的線索，避免重復(fù)審計(jì)或交叉審計(jì)，為今后的“全覆蓋”審計(jì)工作做好資源儲(chǔ)備。實(shí)現(xiàn)“第一次審計(jì)打基礎(chǔ)、第二次審計(jì)重整改、第三次審計(jì)回頭看”的良性循環(huán)，既減輕被審計(jì)單位負(fù)擔(dān)，又提高審計(jì)質(zhì)量和效率。同時(shí)，基層審計(jì)機(jī)關(guān)要加強(qiáng)與上級(jí)審計(jì)條線的溝通聯(lián)系，積極向上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)討要經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)“全覆蓋”工作上下一體、協(xié)調(diào)并進(jìn)。

　　2、充分運(yùn)用技術(shù)手段解決審計(jì)問(wèn)題。基層審計(jì)機(jī)關(guān)要加強(qiáng)與紀(jì)委、組織、人社、國(guó)土、建設(shè)等各個(gè)職能部門的聯(lián)系，往往審計(jì)需要的很大一部分?jǐn)?shù)據(jù)資料都分散于這些政府職能部門中，只是缺乏一個(gè)有效的收集和整合，審計(jì)部門要積極對(duì)上爭(zhēng)取，獲得地方政府的支持，從各部門零散的數(shù)據(jù)庫(kù)中采集收錄有效的審計(jì)證據(jù)，滿足審計(jì)數(shù)據(jù)分析的需求，提高工作效率。此外，基層審計(jì)機(jī)關(guān)要從自身的技術(shù)手段抓起，充分挖掘計(jì)算機(jī)軟件功能，適時(shí)購(gòu)買專業(yè)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的開(kāi)發(fā)模塊，實(shí)現(xiàn)技術(shù)升級(jí)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析等計(jì)算機(jī)審計(jì)手段，快速、高效的提升審計(jì)效率，收獲全新的審計(jì)成果。

　　3、推進(jìn)基層審計(jì)機(jī)構(gòu)改革。實(shí)現(xiàn)審計(jì)“全覆蓋”，解決人員問(wèn)題，審計(jì)機(jī)構(gòu)的建設(shè)是堅(jiān)實(shí)的組織保證。目前，如何推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督“全覆蓋”，有效防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，是全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)探索和研究的熱點(diǎn)問(wèn)題。今后，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)、社會(huì)審計(jì)與內(nèi)部審計(jì)的相互補(bǔ)充、相互借鑒將進(jìn)一步鞏固宏觀審計(jì)監(jiān)督格局。在此過(guò)程中，基層審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)迅速擺正位置，順勢(shì)而為，通過(guò)實(shí)踐出真知，推動(dòng)基層審計(jì)監(jiān)督“全覆蓋”工作的穩(wěn)步推開(kāi)。（程旻）