8月29日，水利部 國家發(fā)展改革委 財政部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推進用水權(quán)改革的指導意見》（水資管〔2022〕333號，以下簡稱《意見》），對當前和今后一個時期的用水權(quán)改革工作作出總體安排和部署。就此，水利部水資源管理司負責人對《意見》進行了解讀。

　　一、《意見》出臺的背景是什么？

　　推進用水權(quán)改革，是發(fā)揮市場機制作用促進水資源優(yōu)化配置和集約節(jié)約安全利用的重要手段，是強化水資源剛性約束的重要舉措。黨的十八大以來，黨中央、國務院對統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革作出部署，提出完善全民所有自然資源資產(chǎn)收益管理制度，明確要求建立健全用水權(quán)初始分配制度，推進用水權(quán)市場化交易。

　　近年來，水利部認真貫徹落實黨中央要求和法律規(guī)定，在用水權(quán)改革方面進行了積極探索，加快江河流域水量分配，開展地下水管控指標確定，加強取水許可管理，開展水權(quán)試點，組建中國水權(quán)交易所，出臺《水權(quán)交易管理辦法》，指導地方因地制宜開展水權(quán)交易實踐，取得了積極進展。但也要看到，用水權(quán)改革仍存在用水權(quán)歸屬不夠清晰、市場發(fā)育不充分、交易不活躍等問題。

　　為進一步推進用水權(quán)改革，充分發(fā)揮市場機制在水資源配置中的作用，經(jīng)過深入開展研究、充分征求意見、反復修改完善，水利部聯(lián)合國家發(fā)展改革委、財政部，制定了《關(guān)于推進用水權(quán)改革的指導意見》，作為當前和今后一個時期推進用水權(quán)改革的指導性文件。

　　二、推進用水權(quán)改革的總體考慮是什么？

　　推進用水權(quán)改革的指導思想是，深入貫徹落實習近平總書記“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路和關(guān)于治水重要講話指示批示精神，強化水資源剛性約束，堅持以水而定、量水而行，加快用水權(quán)初始分配，推進用水權(quán)市場化交易，健全完善水權(quán)交易平臺，加強用水權(quán)交易監(jiān)管，加快建立歸屬清晰、權(quán)責明確、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效的用水權(quán)制度體系，加快建設全國統(tǒng)一的用水權(quán)交易市場，提升水資源優(yōu)化配置和集約節(jié)約安全利用水平，促進生態(tài)文明建設和高質(zhì)量發(fā)展。

　　具體把握4個基本原則：一是以水而定、量水而行。把水資源承載能力作為用水權(quán)初始分配的重要依據(jù)，統(tǒng)籌生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水需求，強化水資源剛性約束，推進水資源集約節(jié)約利用。二是政府調(diào)控、市場調(diào)節(jié)。發(fā)揮好政府在用水權(quán)初始分配和交易監(jiān)管等方面的作用，保障基本用水需求；充分發(fā)揮市場機制優(yōu)化配置水資源的作用，激發(fā)節(jié)水內(nèi)生動力。三是因地制宜、分類施策。根據(jù)水資源稟賦條件和經(jīng)濟社會發(fā)展實際，明晰區(qū)域水權(quán)、取水權(quán)、灌溉用水戶水權(quán)等用水權(quán)，推進多種類型的用水權(quán)交易。四是統(tǒng)一規(guī)則、規(guī)范交易。建立健全統(tǒng)一的水權(quán)交易系統(tǒng)，推進用水權(quán)相對集中交易，統(tǒng)一交易規(guī)則，規(guī)范交易行為。

　　推進用水權(quán)改革的工作目標是，到2025年，用水權(quán)初始分配制度基本建立，區(qū)域水權(quán)、取用水戶取水權(quán)基本明晰，用水權(quán)交易機制進一步完善，用水權(quán)市場化交易趨于活躍，交易監(jiān)管全面加強，全國統(tǒng)一的用水權(quán)交易市場初步建立。到2035年，歸屬清晰、權(quán)責明確、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效的用水權(quán)制度體系全面建立，用水權(quán)改革促進水資源優(yōu)化配置和集約節(jié)約安全利用的作用全面發(fā)揮。

　　三、什么是用水權(quán)，用水權(quán)包括哪幾種類型，在實踐中通過什么方式進行分配和明晰？

　　廣義上，水權(quán)是與水資源有關(guān)的各種權(quán)利的總稱，既包括水資源所有權(quán)，也包括水資源使用權(quán)。我國水資源屬于國家所有，明晰水權(quán)主要是明晰水資源的使用權(quán)，也就是用水權(quán)。在實踐中，用水權(quán)主要表現(xiàn)為4種類型，《意見》對每類用水權(quán)的分配和明晰作出了規(guī)范性要求。

　　一是區(qū)域水權(quán)。江河流域水量分配方案批復的可用水量，作為區(qū)域在該江河流域的用水權(quán)利邊界。地下水管控指標確定下來的地下水可用水量，作為區(qū)域的地下水用水權(quán)利邊界。對已建和在建的調(diào)水工程，調(diào)水工程相關(guān)批復文件規(guī)定的受水區(qū)可用水量，作為該區(qū)域取自該工程的用水權(quán)利邊界。

　　二是取用水戶的取水權(quán)。對依法納入取水許可管理的單位和個人（以下稱取用水戶），在嚴格核定許可水量的前提下，通過發(fā)放取水許可證明晰取水權(quán)。審批的地表水取水許可總量不得超過地表水可用水量，審批的地下水取水許可總量不得超過地下水可用水量。

　　三是灌溉用水戶水權(quán)。對灌區(qū)內(nèi)的灌溉用水戶，地方人民政府或者其授權(quán)的水行政主管部門可根據(jù)需要通過發(fā)放用水權(quán)屬憑證，或由灌區(qū)管理單位下達用水指標等方式，明晰用水權(quán)。用水權(quán)屬憑證的可用水量、有效期限不得超過灌區(qū)取水許可明確的許可水量和期限。根據(jù)灌區(qū)實際和計量條件，灌溉用水戶水權(quán)既可以分配到灌片，也可以分配到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民用水合作組織或村民小組、用水管理小組、用水戶。對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的水塘和由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織修建管理的水庫中的水，可在充分尊重村民意愿的基礎上，通過發(fā)放用水權(quán)屬憑證等方式明晰用水權(quán)。

　　四是公共供水管網(wǎng)用戶的用水權(quán)。地方可根據(jù)需要，探索對公共供水管網(wǎng)內(nèi)的主要用水戶，通過發(fā)放權(quán)屬憑證、下達用水指標等方式，明晰用水權(quán)，載明的可用水量不得超過公共供水企業(yè)取水許可證規(guī)定的取水量；已明晰用水權(quán)的主要用水戶，可依法依規(guī)進行交易。

　　四、用水權(quán)在什么條件下可以進行交易，誰來交易，如何交易？

　　《意見》根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定，結(jié)合地方近年來的實踐做法，重點對推進3類用水權(quán)交易提出了政策要求。

　　一是推進區(qū)域水權(quán)交易。在交易條件和主體方面，《意見》提出，對位于同一流域或者位于不同流域但具備調(diào)水條件的行政區(qū)域，地方人民政府或者其授權(quán)的部門、單位，可以對區(qū)域可用水量內(nèi)的結(jié)余或預留水量開展交易。取用水達到或超過可用水量的地區(qū)，原則上應通過用水權(quán)交易滿足新增用水需求。交易水量不占受讓區(qū)域用水總量控制指標和江河水量分配指標。在交易程序方面，《意見》明確，區(qū)域水權(quán)交易可采取公開交易或協(xié)議轉(zhuǎn)讓的方式進行。采取公開交易方式的，交易主體應當通過水權(quán)交易平臺公告其轉(zhuǎn)讓或受讓的意向，明確交易水量、交易期限、交易價格等。采取協(xié)議轉(zhuǎn)讓方式的，交易雙方應當以具備相應能力的機構(gòu)評估價作為基準價，協(xié)商確定交易水量、交易期限、交易價格，在水權(quán)交易平臺簽署協(xié)議成交。交易期滿后，交易的用水權(quán)歸還轉(zhuǎn)讓方，交易協(xié)議另有約定的，從其約定。

　　二是推進取水權(quán)交易。在交易條件和主體方面，《意見》提出，取用水戶在取水許可有效期和取水限額內(nèi)，可以有償轉(zhuǎn)讓節(jié)約下來的取水權(quán)。對水資源超載地區(qū)，除合理的新增生活用水需求，其他新增用水需求原則上應通過取水權(quán)交易解決。在交易程序方面，《意見》明確，開展取水權(quán)交易，交易轉(zhuǎn)讓方應當向其原取水審批機關(guān)提出申請，原取水許可審批機關(guān)應對節(jié)約水量的真實性、合理性等進行核定。取水權(quán)交易應通過水權(quán)交易平臺進行，交易雙方簽訂協(xié)議明確交易水量、交易期限、取水地點、取水用途、交易價格、違約責任、爭議解決辦法等。交易價格原則上綜合考慮水資源稀缺程度、成本費用、合理收益等因素協(xié)商或競價確定。《意見》提出，交易完成后，交易雙方應依法辦理取水許可申請或變更手續(xù)。其中，交易期限不超過一年的，無需辦理取水許可手續(xù)，審批機關(guān)在取水權(quán)交易批準文件中對交易后雙方的許可水量、取水用途、年度取水計劃等予以明確。跨區(qū)域的取水權(quán)交易，交易水量納入轉(zhuǎn)讓方所在行政區(qū)用水總量考核。取水權(quán)交易期限在轉(zhuǎn)讓方取水許可有效期內(nèi)的，交易期滿后，交易的取水權(quán)歸還轉(zhuǎn)讓方。

　　三是推進灌溉用水戶水權(quán)交易。在交易條件和主體方面，《意見》提出，灌溉用水戶水權(quán)交易在灌區(qū)內(nèi)部用水戶或者用水組織之間進行。灌溉用水戶有轉(zhuǎn)讓用水權(quán)意愿的，縣級以上地方人民政府或其授權(quán)的水行政主管部門、灌區(qū)管理單位可以進行回購，在保障區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)合理用水需求的前提下，進行重新配置或交易。在交易程序方面，《意見》提出，灌溉用水戶可以通過信息化手段進行線上交易，交易信息應匯集到水權(quán)交易平臺，也可通過村內(nèi)公告欄、水管站、灌區(qū)管理單位等發(fā)布供求信息，自主開展交易。交易期限超過一年的，事前報灌區(qū)管理單位及縣級以上地方人民政府水行政主管部門備案。交易、回購價格由交易雙方協(xié)商確定，交易收益原則上歸轉(zhuǎn)讓方所有，地方另有規(guī)定的從其規(guī)定。

　　在推進以上3類用水權(quán)交易的同時，鼓勵地方將用水權(quán)交易作為生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)、生態(tài)保護補償?shù)闹匾侄危瑒?chuàng)新水權(quán)交易措施。《意見》提出，鼓勵社會資本通過參與節(jié)水供水工程建設運營，轉(zhuǎn)讓節(jié)約的水權(quán)獲得合理收益；鼓勵將通過合同節(jié)水管理取得的節(jié)水量納入用水權(quán)交易；因地制宜推進集蓄雨水、再生水、微咸水、礦坑水、淡化海水等非常規(guī)水資源交易，以及利用非常規(guī)水源置換的用水權(quán)交易；加強與金融機構(gòu)溝通協(xié)調(diào)，協(xié)同研究探索通過用水權(quán)質(zhì)押、抵押、擔保等方式，為水資源節(jié)約保護和開發(fā)利用等提供融資支持。

　　五、在完善水權(quán)交易平臺方面，重點有哪些工作考慮？

　　主要有兩個方面的工作考慮。一是建立健全水權(quán)交易系統(tǒng)。今年3月，中共中央、國務院印發(fā)了《關(guān)于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》，明確要求建設全國統(tǒng)一的用水權(quán)交易市場。貫徹落實這一要求，當前關(guān)鍵是依托統(tǒng)一的水權(quán)交易系統(tǒng)和統(tǒng)一的交易規(guī)則，規(guī)范各級用水權(quán)交易行為。為此《意見》提出，建立健全統(tǒng)一的全國水權(quán)交易系統(tǒng)，統(tǒng)一交易規(guī)則、技術(shù)標準、數(shù)據(jù)規(guī)范，統(tǒng)一部署、分級應用，進一步規(guī)范水權(quán)交易行為。在此基礎上，按照國務院建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺工作部署，逐步將用水權(quán)交易納入公共資源交易平臺體系，加強信息資源共享互認，支撐用水權(quán)交易安全、高效、規(guī)范開展。二是推進用水權(quán)相對集中交易。國務院辦公廳2019年轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于深化公共資源交易平臺整合共享的指導意見》提出，堅持應進必進，推動各類公共資源交易進平臺；做到“平臺之外無交易”。《意見》提出，用水權(quán)交易應在國家和地方水權(quán)交易平臺進行；灌溉用水等小額交易可通過水權(quán)交易APP便捷開展。關(guān)于如何進行分級交易的問題，考慮到用水權(quán)交易事關(guān)水安全保障，原則上應根據(jù)管理權(quán)限確定用水權(quán)交易平臺的層級，《意見》明確，跨水資源一級區(qū)、跨省區(qū)的區(qū)域水權(quán)交易，以及流域管理機構(gòu)審批的取水權(quán)交易原則上在國家水權(quán)交易平臺進行。此外，對水資源超載地區(qū)的用水權(quán)交易應從嚴從細管理，也要求在國家級平臺進行。

　　六、用水權(quán)事關(guān)區(qū)域長遠發(fā)展和用水主體切身利益，在分配和交易過程中，應如何加強監(jiān)管？

　　主要有3個方面的措施。一是強化取用水監(jiān)測計量。監(jiān)測計量是取用水管理不可或缺的手段，是用水權(quán)初始分配和交易的重要基礎支撐。《意見》根據(jù)《水利部關(guān)于強化取水口取水監(jiān)測計量的意見》（水資管〔2021〕188 號）進一步強調(diào)，加快推進取用水監(jiān)測計量體系建設，在重要斷面、重要取水口配備相應的監(jiān)測計量設施，地表水年取水許可水量50萬立方米以上、地下水取水許可水量5萬立方米以上的原則上應安裝在線監(jiān)測計量設施。開展灌溉用水戶水權(quán)交易，應有相應的灌溉計量條件作為基礎，滿足用水權(quán)交易的監(jiān)測計量需求。二是強化水資源用途管制。《意見》要求，縣級以上人民政府或其授權(quán)的水行政主管部門，要根據(jù)本地區(qū)可用水量，綜合考慮國土空間格局、城市發(fā)展規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局等因素，合理配置本地區(qū)的生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水，嚴格水資源論證、取水許可審批和事中事后監(jiān)管，防止用水權(quán)交易擠占基本生態(tài)用水和農(nóng)田灌溉合理用水。取用水戶應嚴格按照取水許可證或其他確認用水權(quán)文件上載明的用途取用水資源，未經(jīng)批準不得擅自改變用途。三是強化用水權(quán)交易監(jiān)管。《意見》要求，流域管理機構(gòu)和省級水行政主管部門要按照管理權(quán)限切實加強對各類用水權(quán)交易實施情況的動態(tài)監(jiān)管，重點跟蹤檢查用水權(quán)交易水量的真實性、交易程序的規(guī)范性、交易價格的合理性、交易資金的安全性等，及時組織開展交易水量核定、用水權(quán)交易評估工作。對監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的未經(jīng)批準擅自轉(zhuǎn)讓取水權(quán)、用水權(quán)交易弄虛作假、水權(quán)交易程序不規(guī)范等問題，將依法依規(guī)處理。水權(quán)交易平臺運營單位要按照水利部制定的統(tǒng)一交易規(guī)則，規(guī)范交易行為，建立信息披露制度，主動接受社會監(jiān)督，定期向有關(guān)水行政主管部門、金融監(jiān)管等部門報告交易情況。

　　七、如何保障用水權(quán)改革工作順利推進？

　　用水權(quán)改革涉及面廣、情況復雜、創(chuàng)新性強，重點從4個方面強化組織保障。一是加強組織領導。《意見》要求，各地要將推進用水權(quán)改革作為落實水資源剛性約束制度的一項重要工作任務，加強組織領導，落實工作責任，積極探索實踐，加快推進用水權(quán)初始分配，因地制宜推進用水權(quán)交易，及時研究解決用水權(quán)改革中的有關(guān)問題，推動健全完善用水權(quán)改革的法規(guī)制度體系。水利部將加強跟蹤指導，把用水權(quán)改革納入水資源管理考核。二是強化部門協(xié)作。《意見》要求，各地水利、發(fā)展改革、財政等部門要加強協(xié)作，做好與金融、行政審批、公共資源交易等有關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，多渠道籌措資金，對用水權(quán)改革工作等予以支持。國家水權(quán)交易平臺要做好用水權(quán)交易系統(tǒng)開發(fā)、用水戶水權(quán)交易APP的建設應用、用水權(quán)交易標準規(guī)范擬訂以及交易的服務保障等工作。三是加大宣傳引導。《意見》要求，各流域管理機構(gòu)和地方水行政主管部門要及時公開用水權(quán)改革有關(guān)信息，加大對用水權(quán)改革工作的宣傳報道，及時總結(jié)推廣各地在用水權(quán)改革方面的經(jīng)驗做法，充分調(diào)動取用水戶支持、參與用水權(quán)改革工作的積極性，營造推進用水權(quán)改革的良好氛圍。四是做好信息報送。《意見》要求，各省級水行政主管部門應當及時將本省區(qū)的用水權(quán)改革情況報送水利部和相關(guān)流域管理機構(gòu)；各流域管理機構(gòu)及時將本級負責的用水權(quán)初始分配和交易情況報送水利部，并同時抄送有關(guān)省級水行政主管部門。